“Num primeiro exercício os Estados desconcentram, mas a descentralização é o caminho”

Jurista Carlos Teixeira diz ao Vanguarda que a reforma do sistema administrativo do Estado é um processo irreversível, passados 43 anos em que vigorou o modelo centralizado concentrado.

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Por António Pedro e Fernando Baxi fotos Carlos Muyenga

Sobre a desconcentração e descentralização, os passos que estão a ser dados actualmente é o necessário para a coisas caminharem?

Com certeza. É o caminho necessário porque estamos a fazer um exercício para mudar o modelo de organização do poder administrativo. Esta alteração não pode ser feita num só jacto. É preciso que as estruturas e os próprios agentes públicos tenham o preparo exigido para a assumpção de um novo paradigma. Em termos de construção jurídica e de prática administrativa, o modelo de organização administrativo centralizado concentrado.

Quais serão os próximos passos a serem dados?

O passo seguinte, tendo em atenção ao previsto na Constituição da República de Angola, é o da descentralização administrativa. O poder central passou para aos órgãos locais do Estado determinadas competências. Os governos provinciais repassam para as municipalidades os poderes funcionais. É exactamente o caminho de preparação dos diversos níveis de organização administrativa, até que se atinja a descentralização que é um exercício, que do ponto de vista jurídico, vai ficar legitimado quando ocorrerem as eleições autárquicas de 2020.

Qual é a vantagem do modelo desconcentrado?

Do meu ponto de vista, o modelo desconcentrado permite que as funções administrativas hoje concentradas na capital do País comecem a ser executadas ao nível das localidades por via da delegação por voto. Há operacionalização do exercício dos poderes funcionais. Encontrarão uma outra fonte de legitimidade quando a escolha das entidades que ficarão com a responsabilidade caberá àquele que se habilita ao exercício das funções administrativa. Uma relação de maior proximidade, relação de vizinhança.

Quais são as desvantagens deste processo?

Apesar de lhe serem também apontadas desvantagens, como por exemplo, o facto de termos uma multiplicidade de centros de decisão, há também a possibilidade de se ter pessoas menos bem preparadas para a realização das tarefas administrativas. As virtudes são bem maiores em relação às desvantagens. Se fizermos uma ponderação entre o custo e o benefício, vantagens e os inconvenientes, são maiores as vantagens do que propriamente os inconvenientes num balanceamento. Quem está perto dos problemas os conhece melhor e tem uma capacidade de reacção maior do que quem está no centro, portanto, é o melhor modelo de estrutura e organização do poder.

O sucesso da desconcentração também depende da qualidade dos quadros existentes, segundo o jurisconsulto, e político português, Diogo Freitas do Amaral. Como se pode enquadrar esta tese com o que disse?

Quer a nível da desconcentração, quer a nível da descentralização, o sucesso da realização do interesse público, da satisfação das necessidades colectivas depende da capacidade e das habilidades dos agentes públicos que colocamos para realizar essas funções. Mas é preciso dizer que a responsabilidade da formação dos agentes públicos compete, na altura em que estamos a fazer o ajustamento do modelo, ao Poder Central para o arranque. Ao longo desses faz-se um grande investimento na formação daqueles que actuam a nível do poder local.

O passo que o Ministério dos Transportes deu, há dias, de transferir a responsabilidade de licenciamento para taxistas às províncias está enquadrado no que acabou de explicar. Mas, do ponto de vista da monitorização, como ter a certeza se as circunscrições que agora recebem essas responsabilidades estão a fazer nos padrões em que era feita a nível central?

A responsabilidade última deste processo cabe ao titular do poder Executivo, pelo que defendo que seguramente teremos uma solução neste caminho, que uma entidade, uma equipa, uma estrutura do Pode Central ficará com a responsabilidade de fazer a monitoria. Portanto, é um exercício normal, que, no quadro da efectivação das políticas públicas, é imperioso fazer. Não basta elaborar um desenho jurídico-legal, relativamente a determinados sectores e à determinada solução, se depois a gente não consegue monitorar, se aquela política pública estar a ser bem executada porque o fim das políticas públicas são instrumentalizadas por lei e outros instrumentos normativos. Este trabalho de monitoria é imperioso.

Pelo que acabou de dizer, este processo de transferência de competência, no quadro do Direito, é originária ou derivada?

Neste caso é derivada. Vai passar a ser originária quando no quadro da descentralização as atribuições ficam com as municipalidades. A única forma que o poder central terá de interferir é no quadro da chamada tutela administrativa da legalidade. Trata-se de aferir se a nível das municipalidades, no âmbito das autarquias, estão a utilizar bem as competências e atribuições que lhes foram repassadas na satisfação do interesse público. Por via deste mecanismo, o poder central pode então fazer o acompanhamento.

Estaríamos a falar da descentralização e não da desconcentração…

…É exactamente que disse. Quando estas atribuições que por via da desconcentração, o poder central está a passar para os governos provinciais e destes para os municípios, no desenho que se prevê, estaremos então a falar de descentralização porque as competências em determinados domínios, educação, cultura, transporte, tempos livres, juventude, cemitérios e parques, fica tudo nas competências das municipalidades, portanto originária.

Então, quando falamos de desconcentração administrativa não há transferência originária do poder, é derivada do poder?

É derivada. É resultado do movimento de competências que estão no centro que passam para as localidades por via desse exercício.

Passam a ser responsáveis até do ponto de vista criminal?

Com certeza. Passam a assumir as responsabilidades por tudo aquilo que forem fazer ou deixarem de fazer, no âmbito das responsabilidades que lhes são repassadas.

Tendo em conta ao processo de transferência de competências do poder central para o local, podemos considerar que o Estado vai adoptar um sistema administrativo desconcentrado?

A Constituição da República de Angola consagra vários princípios. Temos um Estado unitário em que o exercício da satisfação do bem comum incumbe, em primeira linha, ao próprio Estado. Mas, é também a própria Constituição quem fala, no âmbito da organização e distribuição do poder, um dos sonhos dos angolanos, enquanto Nação, sociedade politicamente organizada, é ter uma arrumação do poder bem mais próxima do cidadão. Por razões diversas, nunca se chegou a esse modelo, nesta expressão máxima de autonomia de quem está no lugar, sendo que o que se faz hoje é ter uma organização administrativa descentralizada. A melhor fórmula que permite catalisar o desenvolvimento das municipalidades, das localidades e de todo o País. Antes da colonização, já no Reino do Congo havia descentralização, portanto, não nos é estranho este modelo de organização administração, enquanto Povo, Comunidade e Nação.

O processo de desconcentração e descentralização acaba sempre por convergir no fenómeno das autarquias. Como encara o processo de autarcização no País, em função da posição de alguns analistas e do que aconteceu em Moçambique?

O exemplo moçambicano é para olhar e estudar, mas não é para nos atemorizar. O gradualismo é, do meu ponto de vista, um item que temos de seguir no avançar no processo de autarcização. Aliás, o caso moçambicano tem as dificuldades que todos sabemos, pelo facto de Moçambique ter um outro tipo de realidade e pressupostos do ponto de vista dos recursos financeiros, porque como bem sabem, autarcizar impõe recursos.

Há analistas que defendem que o administrador de uma circunscrição deve ter autonomia para licenciar determinados negócios e prestar contas à entidade central, sobretudo naqueles recursos estratégicos, como os diamantes e petróleo?

Retirar de todo ou dizer que não tem autonomia pode ser contraditório ao modelo que queremos no final do dia, para a construção da nossa sociedade de uma forma gradativa, em função do volume de negócios que esse licenciamento vai impor. Não viria qualquer dificuldade em que tenha atenção o volume de negócios, a dimensão da empresa que vai explorar que pudesse ser um domínio partilhado, aliás temos que entender que as municipalidades onde estes recursos naturais são explorados devem ser também beneficiários dessa exploração.

Como fica a administração indirecta do Estado, tendo em conta o processo de transferência de competências?

Ficará com um domínio bastante reduzido. Com a transferência destas competências para as localidades, só ficarão a administração indirecta do Estado em domínios circunscritos.

Isso não vai retirar a autonomia administrativa e financeira de algumas empresas públicas consideradas estratégicas para o Governo central?

Diria que não. Porque o mais importante é a partilha do poder. Para aqueles assuntos do dia-a-dia, da vida dos cidadãos, efectivamente, a estruturação deve ter em atenção o modelo descentralizado, sendo que, e isso é muito importante perceber, que a descentralização não é sinónimo de independência. É uma autonomia, capacidade de se autoregular e de mais rapidamente resolverem as demandas daqueles que estão nas respectivas circunscrições, e isso faz-se de uma forma bastante pedagógica, de muita formação porque o Estado continuará a ser unitário. Haverá domínios da vida das municipalidades que necessariamente estarão no centro. Estamos a falar da defesa e segurança, que ficam no domínio do Governo central.

Dentro deste processo, como fica enquadrado o poder tradicional?

Esta é a parte mais difícil. Perdemos muito tempo com o gradualismo, mas a temática do poder tradicional é precisamente o assunto que devia ocupar muito tempo, o estudo, as pesquisas das academias, dos gabinetes dos partidos políticos. Temos de ver, no quadro do processo autárquico, como se vai casar três realidades distintas. O Poder central, local, onde vamos encontrar o poder autárquico e tradicional. O nosso exercício tem de ser de modo a atender essa particularidade de Angola e do continente africano, daí que entenda que muitas das soluções que trazem de bandeja para esse processo autárquico de outras paragens, que foram pensadas por outras realidades, não serve para nós.

Qual seria a solução?

A nossa solução tem de ser encontrada por nós próprios, mas tenho defendido que não tem que ser necessariamente uma proposta de solução apresentada só por juristas. Porque a organização da sociedade e do País deve atender à nossa realidade histórica, antropológica e sociológica. Daí que os colegas destas áreas do conhecimento devem ser chamadas para traçar a forma como vamos organizar o poder, tendo em atenção os três pressupostos citados – porque é bom dizer que poder tradicional está lá onde não chega o poder do Estado, onde seguramente não chegaria o poder autárquico. Daí que a busca de soluções, entendo que deve ser um exercício mais abrangente e que saia do parâmetro normativo, das regras e das leis. É preciso irmos beber este outro conhecimento, para que as soluções jurídicas que encontramos sejam soluções em que os angolanos se revejam sem distinção. Temos que parar de legislar a partir do Palácio São José. Quando quisermos legislar, temos que falar com quem está lá, quem conhece a realidade, porque normalmente aqui legislamos a pensar em Paris ou Londres, mas as regras e normativos de Londres não têm esta realidade.

Pelo facto de o direito costumeiro ser heterogéneo cria dificuldade de criar uma norma jurídica?

Temos que sair da nossa zona de conforto. Vamos ter que conseguir jogar, quando tivermos cada caso entre nós, temos que saber quando o costumeiro é aplicável. Quando estive este ano com os meus pesquisadores no Uíge, abordámos qual é o Direito Consuetudinário aplicável quando um bacongo se casa com alguém de outro grupo étnico. E eles têm lá muitas regras, um bocado como nós aplicamos no mundo dos negócios. Pode ser a regra ou a lei do lugar da celebração do negócio. Com o Direito Consuetudinário temos que conseguir fazer a mesma coisa.

Como é que faz o enquadramento do actual cenário económico que o País enfrenta em relação à Constituição Económica?

Entendo que a constituição económica foi das partes em que mais avançamos e onde precisarmos de aprimorar, numa eventual revisão constitucional que se poderá fazer. Agora, com a aprovação das leis da Concorrência, actualização das leis de Investimento, com a incorporação na nossa economia de uma entidade financeira que possa cumprir cabalmente com o financiamento do desenvolvimento, e conseguirmos fazer com que os agentes económicos não sejam simultaneamente árbitros e jogadores, não obstante o momento que o País vive, estou em crer que com o redesenhar da nossa economia, com mais atenção à produção interna, o nosso país é viável. Precisamos de saber os pontos de estrangulamento da nossa economia – corrigindo isso – a estrada para o progresso está ao nosso alcance. Para além das questões relacionadas com as relações económicas a nível do nosso próprio território, temos eventualmente que dar muita atenção às relações económicas interafricanas. Porque do ponto de vista estratégico, seria bom que as economias africanas se complementassem um pouco mais e que não estão só para as economias desenvolvidas. Porque ao nível do continente, temos uma série de instrumentos cuja operacionalização começamos mas nem sempre conseguimos concluir sem nos desviarmos da principal linha de orientação.

Neste quadro, olhando para as aberturas que se fazem em termos de isenção de vistos para que possam vir mais investidores estrangeiros, estamos bem em termos normativos?

Aí já é uma questão de estratégia do nosso poder. Quem está atrasado tem que fazer mais. Se queremos entrar para a competição, temos que saber quem somos.

Hoje os Estados são mais descentralizados ou descentralizados?

São descentralizados, claramente. Porque o modelo da desconcentração é um intermédio do deslocamento entre a centralização e a tendência de descentralização. Num primeiro exercício, os Estados desconcentram mas o caminho mesmo é a descentralização. Temos vários exemplos no mundo, como a Argentina, o Brasil, aqui perto a África do Sul, o Botswana. A descentralização é o caminho.

Em que reside a diferença entre desconcentração e descentralização?

Na desconcentração, o que está em causa são aspectos relacionados com o exercício de poderes funcionais, que estão no centro e este repassa para as localidades para que nestas, ao seu nível, existam competências próprias do centro. Já na descentralização, o que há é uma repartição de atribuições, de fins, de tarefas e omissões entre o poder central e o poder local autárquico. Em que o poder central diz, por exemplo, que questões como cunhar moeda, finanças, relações externas, defesa nacional e segurança interna é da minha responsabilidade. Questões do dia-a-dia da vida das localidades, como educação, que tem níveis. Normalmente a ensino primário e secundário são da responsabilidade do poder local autárquico, e ao nível superior fica a cargo do poder central.

Como seria a divisão das tarefas entre o poder local e central?

As tarefas mais transcendentais ficam a cargo do poder central e as que fazem parte do dia-a-dia, desde que nascem até que morrem, são responsabilidade do poder local autárquico. A diferença é que num caso estamos a falar só do exercício de competências dos poderes funcionais, sendo que as atribuições continuam no centro, que diz que, para esta localidade onde você está, essas funções são minhas e que quero que você as exerça dentro da circunscrição e ao nível da descentralização, repartem. Eu cuido de questões mais de Estado, e este é o enquadramento que o Estado acaba fazendo, e você autarquia cuida da vida diária das pessoas, jardins-de-infância, tempos livres, parques, cemitérios, licenciamentos de transportes.

Voltando ao poder tradicional, e uma vez que do ponto de visa do Direito Costumeiro haverá sempre impacto e olhando para os sobas, acha que neste aspecto não haverá choque?

Mas não podemos negar que as questões existem. Negarmos os nossos costumes e a nossa cultura é negarmo-nos a nós próprios. E é muito importante que em termos de políticas públicas, os decisores que aqueles que aspiram chegar ao poder, tenham em atenção esta realidade sociológica, antropológica e histórica para legislarmos e desenhamos as políticas públicas. Um papel muito importante cabe às universidades. Precisamos de fazer um grande trabalho. Porque desde a constitucionalização do costume do poder tradicional, as universidades não cumpriram cabalmente com o seu papel, tirando a Faculdade de Direito da Universidade Eduardo dos Santos, que tem no seu plano curricular, mais ninguém tem o Direito Costumeiro. Precisamos de estudar isso. E acho que o facto de termos um país com um mosaico cultural bastante distinto, não deve frenar o seu íntimo.

Há estudos sobre esta temática?

O doutor Carlos Feijó apresentou um excelente trabalho sobre a Pluralidade Normativa Entre Nós, considerando as normas estaduais e considerando as regras costumeiras das várias regiões. E nós, juristas e académicos, temos que fazer casar isso e saber em que momento cada um dos domínios normativos intervêm e para que matéria. Vou acabar promovendo um estudo entre estas universidades públicas, conheço já algumas que vão se dedicando a estas matérias para os académicos terem uma palavra a dizer. Porque se formos copiar soluções de França ou de Portugal, os nossos concidadãos não se vão ver realizados. E o nosso trabalho, enquanto agentes do Estado, académicos, ou ainda políticos, não podemos copiar soluções que foram construídas para atender outras realidades.

Quais seriam as soluções?

Temos que estudar a nossa realidade e a partir dela encontrar soluções que se casem entre a cultura e a modernidade, e aí vai ser a nossa virtude. Senão, não estaremos a fazer nada. Estamos a ver o caso do indivíduo que sente, que do ponto de vista do costume tem o direito de pescar, mas tem de obedecer à norma que diz que tem de estar licenciado. Mas do ponto de vista da consciencialização, e lembro-me dos Koisan que têm na floresta o seu modo de vida, e por causa da regulação estavam a se sentir… Aí regulamentou-se sem ter em conta a sua realidade. A regulação neste caso tem que atender às questões socioculturais. Porque o direito é um instrumento do poder, e quem detém o poder tem que buscar soluções harmónicas para a sua própria realidade.

Mas não se estaria a ferir o princípio da generalidade?

Mas é a generalidade da nossa comunidade, que tem povos que vivem na floresta, eu não posso fugir à sua realidade. E aqui posso mesmo dizer que nos últimos tempos não andamos bem neste domínio. Os estudos de outras realidades são importantes para nos situarmos mas não podemos deixar de saber quem somos, de onde viemos e para onde vamos.

BI

Carlos Manuel dos Santos Teixeira é licenciado em Direito pela Faculdade de Direito da Universidade Agostinho Neto (UAN), em 1989/90. Mestre em Direito (1998), pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra. Doutorando pela Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra, é, também, director do Centro de Pesquisa em Políticas Públicas e Governação Local – da Faculdade de Direito da UAN.

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